Plan Local d’Urbanisme intercommunal : les bonnes pratiques

Quand son Plan Local d’Urbanisme intercommunal est retoqué, que de temps et d’argent gâchés. Avec les restrictions budgétaires qui frappent les collectivités, on ne peut pas se le permettre. Alors que la loi impose aujourd’hui beaucoup de « garde-fous », certaines bonnes pratiques peuvent aussi éviter des déconvenues. Entretien avec Maître Frédéric Dunyach, spécialiste en Droit de l’urbanisme au Cabinet Bouyssou à Toulouse.

Deux maîtres mots : dialogue et projet de territoire

Comment bien aborder l’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) ? Maître Dunyach est très clair, la concertation va être essentielle : « dans le cadre d’un Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi), à la faveur de différents amendements sénatoriaux, on a mis en place un processus d’association des communes membres de l’EPCI donc il faut qu’il y ait un dialogue permanent entre les différents élus, l’organe gouvernant la procédure d’élaboration du Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) – une métropole, une communauté d’agglomération, une communauté de communes… – et les représentants des communes membres. On commence par là : la logique, c’est le dialogue ».

Qui intégrer dans ce dialogue ? « Les élus, les partenaires que j’appelle les personnes publiques associées : les différents services, les services de l’Etat, les chambres consulaires, la chambre d’agriculture… Et un dialogue aussi avec les administrés ». En résumé, inclure l’ensemble des acteurs pertinents dans le dialogue afin de multiplier les apports et ne négliger aucun aspect.

Ensuite, les problématiques inhérentes aux intercommunalités vont venir peser dans l’élaboration du Plan Local d’Urbanisme intercommunal : « Là où le bât va commencer à blesser, et c’est là toute la problématique de l’intercommunalité et de la mutualisation de la logique spatiale […], c’est que le PLUi, ce n’est pas un assemblage ésotérique [sic] de différents documents d’urbanisme existants sur son territoire ».

« Il ne faut pas confondre PLUi et patchwork de PLU communaux », Maître Frédéric Dunyach

Ainsi, une bonne élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme intercommunal ne pourra être possible que s’il on a défini au préalable un projet de territoire dont ce document d’urbanisme ne sera que la traduction : « le PLUi doit être construit sur un projet urbain, un projet de territoire. Et un projet de territoire porté par les administrés mais aussi et surtout par les différents élus qui sont concernés. Et on en revient alors à l’importance de la notion d’échange et de dialogue ». C’est donc « sur la base de ce projet urbain que va être construit le projet politique qui va trouver sa traduction dans le PADD qui va lui aussi trouver sa traduction dans le zonage et les règles écrites ».

Vous êtes élue ? Formez-vous en ligne à l'urbanisme

• Devenez l’experte sur les termes clés PLU, ZAC, expropriation, préemption et permis de construire
• Comprenez les enjeux de l’aménagement urbain

Vigilance sur la forme

Lors de la construction de vos documents d’urbanisme, soyez très vigilants sur la forme : des années de travail pour élaborer un Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) ambitieux peuvent être mises à mal par d’évitables petites erreurs de forme.

Ainsi, concernant la concertation, il existe un certain nombre de règles à respecter : « la délibération qui va lancer la procédure d’élaboration du PLUi doit nécessairement comporter les objectifs poursuivis et fixer les modalités de la concertation. N’importe quel administré doit pouvoir comprendre pourquoi la collectivité a décidé de lancer ce type de procédure et comment il peut participer aux discussions tout au long de la procédure ». Objectifs et modalités sont des indispensables : si cette obligation ne devait pas être respectée, l’ensemble du PLUi pourrait être retoqué.

Attention : « Il ne faut pas que les objectifs assignés à la délibération de prescription soient trop ésotériques [sic] ou qu’ils soient inscrits dans des termes trop généraux. Il faut avoir des objectifs qui ont une certaine consistance et être en adéquation avec le territoire du PLUi ».

Autre règle à respecter : « cette délibération de prescription doit être mentionnée dans un journal d’annonces légales publié dans le département concerné. Cette publicité peut aussi être faite par d’autres moyens comme des bulletins municipaux ou communautaires, des documents d’informations, elle peut paraître sur des panneaux publicitaires électroniques ou lors des réunions de présentation des études préalables, etc ». De la même manière que précédemment, une publicité mal faite met en péril l’ensemble du PLUi car il ne repose alors sur aucune base légale !

Dans les grandes lignes, sur la forme, « dans le processus décisionnel, il faut bien veiller qu’à chaque étape de l’élaboration du PLUi, il y ait trois délibérations à prendre et qu’à chaque fois, les conseils communautaires soient bien convoqués [respect de cinq jours francs et envoi d’une note explicative de synthèse cohérente] ». Un certain nombre de PLU sont retoqués simplement pour ne pas avoir suivi ces règles simples nous précise Frédéric Dunyach.

Ce travail de vigilance juridique ne sera pas effectué par le bureau d’études, « ce n’est pas leur job » nous explique Maître Dunyach. Il faudra donc être particulièrement vigilant lors de ces procédures voire s’adjoindre un cabinet juridique.

Quelques conseils :

• Respecter les règles de convocations : établir une check-list des procédures juridiques à respecter à chaque étape est vivement recommandée ;
• Constituer un dossier dans lequel on mettra au fur et à mesure tous les éléments de preuve attestant du respect scrupuleux de la procédure (ex : les convocations et notes de synthèse) ;
• Faire attention au contenu des délibérations ;
• Respecter les règles de notifications procédurales spécifiques ;
• Respecter les délais de procédure.

Être accompagné

Il faut bien comprendre que l’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) s’est considérablement complexifiée au fur et à mesure des lois d’aménagement des territoires, c’est pourquoi la très grande majorité des communes ou des EPCI vont rechercher l’assistance d’un bureau d’études.

Et là, attention ! On entre alors dans des procédures de marchés publics et ceux-ci obéissent à des règles très strictes : « la désignation d’un bureau d’études se fait via une procédure de marché public, ce n’est pas de gré à gré, il y a un appel public à concurrence et, en fonction du type de procédure mise en place, il y a une commission qui est chargée d’étudier les offres et ainsi de suite ».

Sur quels critères bien sélectionner ?

Bien évidemment, dans une période de restrictions budgétaires, les élus vont être tentés de privilégier l’aspect financier et de sélectionner les cabinets proposant des prestations à bas prix. Maître Dunyach recommande cependant vivement de ne pas décider du bureau d’études sur la seule base du prix : la qualité, les prestations, la méthodologie vont compter si l’on veut produire un PLUi pertinent.

Pour bien sélectionner un bureau d’études, le critère prix ne suffit pas, la qualité de l’accompagnement comptera aussiEn effet, « il faut faire attention mais il ne faut pas non plus perdre de vue que les procédures d’élaboration de plans locaux d’urbanisme deviennent de plus en plus complexes, on demande aux élus de faire des études de plus en plus poussées et pointues pour justifier leurs projets urbain. Et ces études sont malheureusement coûteuses… Il ne faut donc pas toujours se limiter à l’approche purement vénale ou économique puisqu’on peut avoir des bureaux d’études qui vont faire du dumping et qui vont présenter des prix bien plus bas que la concurrence mais qui ne rendront pas le même travail ».

« Il n’y a pas que les critères de prix qui jouent, il y a aussi les références, le travail qui va être réalisé mais aussi la méthodologie »

Les études préalables au PLUi étant extrêmement complexes et diverses, spécifiques à un territoire donné – un territoire rural n’aura pas besoin des mêmes études qu’une métropole ou celles-ci n’auront pas la même importance selon le territoire -, la qualité des prestations proposées va être un élément clé au moment de sélectionner le cabinet d’études.

Maître Dunyach nous explique ainsi que « le nombre de réunions prévues avec les élus » va être par exemple un critère fondamental lors du processus de sélection du bureau d’études car « plus on discute avec le bureau d’études, plus on fait passer ses idées en tant qu’élu(e), plus le PLUi sera construit selon l’angle politique et on n’aura pas un document qui aura été vendu et revendu à d’autres EPCI ». De plus, la méthodologie proposée par les bureaux d’études en concurrence dans l’accompagnement lors du dialogue avec les différents partenaires va faire la différence.

Vers une évolution du rôle de l’élu ?

La complexité grandissante de l’élaboration d’un document d’urbanisme pousse nécessairement à une évolution du rôle de l’élu : « aujourd’hui, il y a un petit hiatus : pour être capable d’identifier réellement son besoin et de déterminer les critères qui permettront d’objectivement déterminer le mieux-disant, l’offre la plus avantageuse, il faut être capable de maîtriser tous ces outils et tout ce qui va être demandé au bureau d’études ! ». Bien heureusement, toutes les communes et notamment les plus petites qui ne disposent que de peu d’expertise peuvent requérir l’aide des services de l’Etat qui « peuvent leur transmettre des cahiers des charges type ».

De plus, le législateur a établi de nombreux « garde-fous juridiques » afin d’empêcher que les élus « de faire tout et n’importe quoi sur leur territoire comme ce fut le cas pendant quasiment 30 ans sous l’empire des POS [ndlr : plan d’occupation des sols] » parmi lesquels l’articulation et la compatibilité des différents documents comme le SCoT ou le PADD et des nombreuses études préalables. Dès lors, sur le fond, les orientations d’un PLUi sont très balisées et limitent les risques de dérives.

Selon Frédéric Dunyach, il est enfin indispensable aujourd’hui de « sortir du carcan technocratique qui fait que tous les documents de planification urbaine sont faits par des techniciens et échappent en grande partie aux élus qui pourtant l’adoptent après. C’est leur projet de territoire, c’est eux qui connaissent le territoire, les administrés, les spécificités du territoire et en quoi il est différent du territoire voisin ! », il est donc primordial que les élus se réapproprient la planification urbaine et la compétence urbanisme afin de pouvoir bien définir les orientations d’un Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) vertueux.